Счетная палата об исполнении бюджета-2022: информация для размышления
Счетная палата Российской Федерации подготовила оперативный доклад об исполнении федерального бюджета за 2022 год, который был обнародован 28 марта.
Документ начинается с очень оптимистичной запевки: «Благодаря скоординированным действиям правительства Российской Федерации и Банка России удалось сдержать падение показателей реального сектора экономики и доходов населения. При этом ряд ключевых показателей реального сектора продолжал расти (в частности, положительной оставалась динамика сельского хозяйства, строительства и инвестиций в основной капитал), а в наибольшей степени кризис 2022 года повлиял на показатели потребительского спроса и внешней торговли».
Вместе с тем, многие статистические данные, содержащиеся в докладе, не дают оснований для избыточного оптимизма. Они подталкивают к размышлениям по поводу серьезных недостатков в системе государственного управления экономикой и финансами. Мы уже привыкли к тому, что те параметры федерального бюджета, которые закладываются в законе, по факту оказываются другими или даже совсем другими.
В законе «О федеральном бюджете на 2022—2024 гг." доходы были заложены в размере 25,0 трлн рублей, расходы — 23,7 трлн рублей, профицит — 1,3 трлн рублей (1% ВВП). По факту параметры исполненного бюджета были следующими (трлн руб.): доходы — 27,8; расходы — 31,1; дефицит — 3,3 (2,2% ВВП). Итак, отклонения показателей исполнения бюджета от показателей, содержащихся в федеральном законе, измеряются триллионами рублей. По доходам — «перевыполнение» на 11 процентов, по расходам — «перевыполнение» на 31 процент. А запланированный довольно большой профицит неожиданно превратился в еще больший дефицит.
Конечно, можно сказать, что такие громадные «отклонения» бюджета от параметров закона были в прошлом году обусловлены таким «форс-мажором», как специальная военная операция (СВО) на Украине и последовавшая за этим санкционная война коллективного Запада против России. Но я замечу, что очень значительные отклонения в исполнении федерального бюджета наблюдались во все предыдущие годы. Так, в 2021 году «перевыполнение» по доходам составило 38,8 процента, а по расходам — на 15,1 процента. И вместо ожидавшегося дефицита был неожиданно получен профицит в размере 0,5 трлн рублей.
Я не перестаю удивляться: как можно «перевыполнять» или «недовыполнять» федеральный бюджет, если он имеет статус закона? Он должен строго исполняться. Поэтому «перевыполнение» бюджета по доходам вполне можно считать нарушением законодательства. Оно, к примеру, может означать, что с кого-то содрали лишние налоги. Еще больше вопросов вызывает «перевыполнение» по расходам. В советское время можно (и даже нужно) было перевыполнять план по производству стали, цемента, добыче нефти. Но вот по бюджету всегда требовалось неукоснительное исполнение на 100 процентов. Ни больше, ни меньше.
Это называлось бюджетной, финансовой дисциплиной. Она, с одной стороны, гарантировала безотказное функционирование всех отраслей экономики, социальной сферы, госаппарата и обеспечение обороноспособности. С другой стороны, она предупреждала разного рода злоупотребления чиновников, имеющих дело с казенными деньгами.
За соблюдением бюджетной дисциплины в советское время следило Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина СССР. Оно занималось не столько составлением докладов об исполнении бюджета (подобных докладу Счетной палаты РФ), сколько выявлением конкретных нарушений и преступлений в разных ведомствах и организациях и передачей при необходимости дел в прокуратуру. Увы, сегодня в Российской Федерации аналога советского КРУ нет.
Счетная палата, конечно, также делает вид, что она что-то «выявляет». Так глава ведомства Алексей Кудрин, представляя в Госдуме отчет 7 июля 2020 года, заявил, что Счетная палата РФ выявила хищения из бюджета в 2019 году на 2–3 млрд рублей. Т. е. менее 0,01% всех бюджетных расходов. А вот эксперты приводят оценки прямых и косвенных потерь бюджета, которые на три порядка превышают озвученную Кудриным цифру. И речь идет не о случайных потерях, а следствиях разного рода казнокрадства. Так, в 2010 году начальник контрольного управления администрации президента Константин Чуйченко доложил тогдашнему премьеру Дмитрию Медведеву, что в системе госзакупок расхищается 1 трлн руб., или 20% всего госзаказа. Помню горячие дискуссии вокруг этого «откровения» кремлевского чиновника, ставшего достоянием гласности. Некоторые говорили, что масштабы воровства даже больше.
Другие (в основном чиновники из финансово-экономического блока правительства) считали, что это не воровство, а «неэффективное использование» бюджетных средств. Год спустя главный военный прокурор Сергей Фридинский также сказал, что каждый пятый рубль из средств, выделяемых на оборонный заказ, расхищается.
Конечно, и в советское время могли в середине финансового года случаться какие-то «форс-мажоры», которые требовали изменения первоначальных параметров бюджета. Например, такие форс-мажоры, как авария на Чернобыльской АЭС в 1986 году. И в подобных ситуациях изменения вносились, но не «в рабочем порядке», а решением Верховного Совета, который принимал поправки к закону о государственном бюджете.
Мои оппоненты могут сказать: подобный порядок исполнения бюджета, его корректировки, контроля за исполнением сегодня невозможен. Ведь доходная часть федерального бюджета сегодня напрямую зависит от доходов, получаемых Россией на мировом рынке углеводородов. А на этом рынке (впрочем, как и на любом другом мировом рынке) ситуация очень волатильная. После развала СССР экономика России быстро деградировала и превратилась в «экономику трубы». Согласен, что при такой модели экономики невозможно обеспечивать сколь-нибудь удовлетворительное исполнение федерального бюджета и требовать соблюдения финансовой дисциплины от чиновников, бизнеса и бюджетных организаций.
Задача замещения нефтегазовых доходов (налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины) иными источниками пополнения бюджета была поставлена еще в нулевые годы, примерно два десятилетия назад. Появилось понятие «ненефтегазовые доходы».
И каковы успехи в деле вытеснения нефтегазовых доходов из бюджета? В 2006 г. он занимали 46,9% доходов бюджета, в 2019 г. их доля снизилась до 39,3%. По итогам 2021 года она упала уже до 35,8%. А доля ненефтегазовых доходов достигла рекордного значения 64,2%.
Но вот в докладе Счетной палаты мы читаем, что по итогам прошлого года доля нефтегазовых доходов увеличилась до 41,6%.
Соответственно доля ненефтегазовых доходов упала до 58,4%. Кстати, надо иметь в виду, что значительная часть ненефтегазовых доходов не связана с поступлениями от компаний, работающих на внутренний рынок.
Это все те же экспортеры, поставляющие на внешний рынок лес, минеральные удобрения, руды металлов, золото, зерно и многие другие ресурсы. И связанные с этими экспортными поставками ненефтегазовые доходы также сильно зависят от конъюнктуры мирового рынка.
Приведенные в докладе Счетной палаты цифры свидетельствуют о том, что наша бюджетная система до сих пор не может считаться суверенной. Суверенитет определяется способностью государства в полной мере управлять процессами, происходящими в пределах национальных границ. А про бюджет и бюджетный процесс России такого пока сказать нельзя. Чтобы мы могли иметь бюджетный суверенитет, нам необходимо, в первую очередь, полностью переключиться на те доходы, которые создаются внутри России, на ее внутреннем рынке.
Следует обратить внимание на то, что изначально не ставится задача по разработке сбалансированного бюджета, т. е. такого, у которого нет ни профицита, ни дефицита. Еще понятно, если по итогам года возникает некоторый дисбаланс расходов и доходов, но, когда такой дисбаланс заранее закладывается в бюджет, это наводит на некоторые подозрения. Любой грамотный финансист знает, что любой дефицит или профицит бюджета — прекрасная кормушка для кредиторов, прежде всего, банков. Кредитные организации любят бюджетный дефицит, который Минфин закрывает с помощью ОФЗ и прочих долговых бумаг. Банки с удовольствием покупают ОФЗ, получая безрисковый и вполне доходный финансовый инструмент. Зачем кредитовать реальную экономику с ее высокими рисками (особенно по длинным кредитам), когда можно комфортно жить с толстым портфелем казначейских бумаг?
А если бюджет сводится с профицитом, то это также на руку банкирам. В этом случае финансовое ведомство размещает избыточные деньги на банковских депозитах, что также считается очень щедрой услугой кредитной организации. В советское время государственный бюджет за редкими исключениями (которые имели место в годы Великой Отечественной Войны) был абсолютно сбалансированным. Да и в целом ряде зарубежных стран еще сравнительно недавно при подготовке законов по бюджетам баталии в парламентах велись до тех пор, пока не удавалось разработать «равновесный» бюджет (правда, сегодня таких примеров уже почти не осталось).
Существует мнение, что между чиновниками и банками существует крепкий, давний «договорняк», согласно которому казенные деньги должны лежать на счетах кредитных организаций как можно дольше. Именно это определяет очень странные графики исполнения бюджета в части, касающейся расходов. В первые месяцы года расходы минимальные, иногда чисто символические. Зато ударные дозы расходов приходятся на последний месяц года. Счетная палата деликатно это называет «неравномерностью исполнения бюджета РФ».
В докладе отмечается: «Существенно увеличилась неравномерность исполнения расходов федерального бюджета: в IV квартале 2022 года осуществлены расходы в сумме 11 594,6 миллиарда рублей, или 37,2% общего объема расходов за год (в IV квартале 2021 года — 8 463,2 миллиарда рублей, или 34,2%). Доля расходов в IV квартале увеличилась за последние 7 лет на 6,8 процентных пункта», — поясняют аудиторы, добавляя, что высокая доля расходов отмечается в декабре — она «составила 22,8%, или 7 094,1 миллиарда рублей (в 2021 году — 19,5%, или 4 821,2 миллиарда рублей)».
Напомню, что большая часть федерального бюджета РФ расписана по разным федеральным программам и национальным проектам.
В докладе Счетной палаты отмечается: «За январь — декабрь 2022 года бюджетные ассигнования на реализацию 48 государственных программ составили 19,5 трлн рублей (открытая часть)». Дан достаточно подробный анализ исполнения бюджетных расходов по программам. И вроде бы по 45 программам в целом по году план расходов выполнен. Но как? В докладе говорится: «…исполнение расходов по ряду госпрограмм в 2022 году осуществлялось неравномерно. Так, в декабре 2022 года по 11 госпрограммам исполнение расходов составило более 25% годовых бюджетных ассигнований». 25% — величина трех среднемесячных расходов.
Специалисты говорят, что, мол, сдвиги расходов бюджета к концу года обусловлены сложными процедурами подготовки документов заказчиками, проведения тендеров, заключения контрактов. Мол, это результат махрового бюрократизма. Да, но за этим махровым бюрократизмом профессиональный финансист и опытный следователь усмотрят признаки казнокрадства. Но, думаю, что Счетная палата глубоко по отдельным госпрограммам копать не будет. А советского аналога КРУ, который бы копал, у нас нет.
Кстати, в связи с темой госпрограмм сделаю шаг в сторону. У нас почему-то главным показателем исполнения программ считается освоение казенных денег. Все остальные показатели занимают подчиненное место. Вот если бы на первом месте стояли натуральные показатели (скажем, протяженность построенных дорог), тогда признаки казнокрадства были бы лучше видны. Но, увы, на первом месте в отчетах всегда стоят объемы освоенных бюджетных средств в абсолютном выражении и в процентах к плану.
Еще одной удивительной информацией доклада Счетной палаты является следующая: «Объем неисполненных расходов составил 783,8 миллиарда рублей и увеличился по сравнению с 2021 годом на 138,4 миллиарда рублей, или на 21,4%». Итак, по итогам прошлого года мы получил один из самых больших за всю историю Российской Федерации «дыру» в бюджете: дефицит в размере 3,3 трлн руб., или 2,2% ВВП (больше было только в 2020 году — 4,1 трлн руб.). И в то же время оставить неиспользованными почти 0,8 трлн руб., одновременно размещая на рынке новые партии ОФЗ и используя средства валютной кубышки «Фонд национального благосостояния». Картинка с очень ярко выраженными признаками, как минимум, халатности. При этом никаких объяснений возможной причины такого неожиданного «сбережения» казенных средств Счетная палата в документе не приводит.
В докладе Счетной палаты можно найти много и другой любопытной информации, свидетельствующей о следующем:
Бюджетная система Российской Федерации лишена суверенитета.
Бюджетная дисциплина находится на недопустимо низком уровне.
Имеются признаки расхищения средств в процессе исполнения государственного бюджета.
Отсутствует ответственность чиновников за нарушение бюджетной дисциплины.
Было бы несправедливым утверждать, что власти не чувствуют обозначенных мною проблем. Чувствуют и даже предпринимают какие-то шаги по наведению порядка.
Скажем, по итогам января—февраля нынешнего года объемы расходов оказались намного больше традиционно низких бюджетных расходов первых месяцев года. Они оказались даже выше среднемесячных расходов, определенных бюджетом на 2023 год. Говорят, что этого потребовал премьер-министр, добиваясь равномерного исполнения бюджета в течение всего финансового года. Также созданный в конце прошлого года Координационный совет при Правительстве РФ принял решение о глубокой проверке обоснованности цен по поставкам предприятий ОПК, оплачиваемым из государственного бюджета (проверка поручена Казначейству РФ).
Все это необходимо, но недостаточно. Подобные меры можно назвать рефлексией на происходящий в бюджетной сфере беспорядок. Чтобы с ним покончить раз и навсегда нужна программа радикального реформирования бюджетно-финансовой системы Российской Федерации. Но, увы, никто наверху даже не ставит задачи разработки подобной программы.
Подписывайтесь на Телеграм-каналы Института РУССТРАТ и его директора Елены Паниной
